Dlaczego państwa członkowskie muszą ponownie wyznaczyć ONW z ograniczeniami naturalnymi (ONW typ nizinny)?

W 2003 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) dokonał oceny funkcjonowania instrumentu ONW. Trybunał wskazał na: (i) dużą różnorodność kryteriów wyznaczenia obszarów, co nie zapewnia transparentności i porównywalności, (ii) słabe ukierunkowanie pomocy.

Już w trakcie ustalania reguł Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) na okres programowania 2007 2013, zmieniono filozofię podejścia do wspierania obszarów ONW. Wsparcie to stało się częścią Osi 2 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW 2007-2013), której celem była poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie zrównoważonego gospodarowania gruntami. Wsparcie ONW przestało być instrumentem służącym przeciwdziałaniu wyludniania się obszarów wiejskich.

Na tej podstawie podjęto decyzję o ponownym wyznaczeniu przez państwa członkowskie obszarów z ograniczeniami naturalnymi (tzw. ONW typ nizinny). Jednocześnie zmieniono nazwę – z „obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania” na "obszary z ograniczeniami naturalnymi".

Na czym polega zmiana sposobu wyznaczenia ONW?

Zmiana sposobu delimitacji ONW w okresie programowania 2014-2020 polega na stosowaniu w całej UE jednolitych kryteriów biofizycznych dotyczących klimatu (długość okresu wegetacyjnego, temperatura w okresie wegetacyjnym, brak wody), gleby (słaba przepuszczalność gleby, uziarnienie gleby i kamienistość, głębokość strefy korzeniowej, słabe właściwości chemiczne), gleby i klimatu (nadmierna wilgotność gleby) oraz ukształtowania terenu.

Lista i opis kryteriów biofizycznych do wyznaczenia ONW z ograniczeniami naturalnymi zawarte są w załączniku nr III do rozporządzenia UE nr 1305/2013 , a także wytycznych KE.

Równocześnie obowiązkowym etapem delimitacji jest proces zawężenia tych obszarów (ang. fine tuning) tj. wyłączenie ze wsparcia tych jednostek administracyjnych, ”… na których znaczące ograniczenia naturalne zostały udokumentowane, ale przezwyciężono je dzięki inwestycjom lub działalności gospodarczej, lub dzięki normalnej produktywności gruntów, lub jeśli metody produkcji lub systemy rolnicze rekompensują utracone dochody lub dodatkowe koszty…” (rozporządzenie UE nr 1305/2013, art. 32, ust. 3).

Zgodnie z zapisami rozporządzenia UE nr 1305/2013 delimitacja ONW prowadzona jest na poziomie gminy lub na poziomie mniejszej wyraźnie wytyczonej jednostki lokalnej, która stanowi jeden jasno określony, zwarty obszar geograficzny, posiadający wyraźną tożsamość gospodarczą i administracyjną.

W Polsce sprawdzenie kwalifikowalności do ONW z ograniczeniami naturalnymi (tzw. ONW typ nizinny) w oparciu o kryteria biofizyczne zostało dokonane najpierw na poziomie gmin, a następnie (w przypadku braku kwalifikacji gminy) na poziomie obrębów ewidencyjnych.

Zgodnie z zapisami rozporządzenia UE nr 1305/2013 (art. 32 ust. 3) obszar uznaje się za charakteryzujący się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi, jeśli co najmniej 60% użytków rolnych w danej jednostce administracyjnej spełnia, co najmniej jedno z kryteriów biofizycznych na poziomie podanej wartości progowej (tabela kryteriów biofizycznych dla wydzieleń ONW).

Jakie są główne powody utraty statusu ONW z ograniczeniami naturalnymi (dotychczasowe ONW typ nizinny) – przez część obszarów?

Utrata statusu ONW typ nizinny w Polsce przez część obszarów jest wynikiem odejścia od dotychczas stosowanych kryteriów, jakimi były Wskaźnik Waloryzacji Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej (WWRPP) – opracowany przez IUNG-PIB oraz czynniki demograficzne: gęstość zaludnienia w gminie i procent ludności w gospodarstwach rolnych, na rzecz nowych, jednolitych w całej UE kryteriów biofizycznych. W szczególności można wskazać na dwa główne efekty przejścia na nowe unijne kryteria delimitacji:

• z kryteriów nowej delimitacji ONW w okresie 2019-2020 wyłączono wskaźniki społeczne (niska gęstość zaludnienia i udział ludności powiązanej z rolnictwem) – w Polsce największy % dotychczasowych obszarów ONW utraciło status ONW typ nizinny z tego właśnie powodu. Niska gęstość zaludnienia brana pod uwagę w dotychczasowej delimitacji jest często powiązana, z dużym udziałem lasów, jezior w strukturze użytkowania gruntów, lub z dużymi kompleksami powierzchni użytków rolnych – jedno-dwa gospodarstwa w obrębie ewidencyjnym (duże gospodarstwa);
• zmiana sposobu definiowania naturalnych utrudnień – w Polsce w okresie 2004-2013 do wyznaczania ONW typ nizinny wykorzystany został Wskaźnik Waloryzacji Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej (WWRPP) opracowany przez IUNG-PIB. Obszary wyznaczone przy pomocy tego wskaźnika pokrywają się w dużym stopniu, ale nie w pełni, z obszarami typowanymi na podstawie nowych jednolitych kryteriów biofizycznych zawartych w rozporządzeniu UE nr 1305/2013. Pomimo wielu starań (także przez inne państwa członkowskie) w toku negocjacji zapisów rozporządzenia UE nr 1305/2013 nie udało się przekonać Komisji Europejskiej do potraktowania WWRPP jako obiektywnego kryterium które mogłoby być zastosowane w całej UE.

Jakie wdrożono działania łagodzące skutki nowej delimitacji ONW z ograniczeniami naturalnymi?

W związku ze stratą statusu ONW z ograniczeniami naturalnymi przez część obszarów, a także biorąc pod uwagę przestrzenną koncentrację efektów nowej delimitacji zaproponowano następujące działania:

• Przejściowe płatności dla rolników, którzy na skutek nowej delimitacji utracą wsparcie w ramach ONW typ nizinny.

Dla obszarów, które na skutek nowej delimitacji utraciły status ONW typ nizinny zapewniono wsparcie przejściowe. W 2019 r. płatność ta wyniesie 80% średniej płatności ONW w PROW 2007-2013, a w 2020 r. – 25 euro/ha, przy jednoczesnym zachowaniu progów degresywności w zależności od łącznej powierzchni działek rolnych lub ich części objętych pomocą obowiązujących dla płatności ONW. Są to maksymalne możliwe poziomy wynikające z przepisów UE.

• Wyodrębnienie nowej kategorii ONW typ specyficzny (obok obecnych ONW typ specyficzny położonych na obszarach podgórskich) w oparciu o kryteria krajowe (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych).

W myśl zapisów rozporządzenia UE nr 1305/2013 państwo członkowskie może wskazać tzw. ONW typ specyficzny i wyznaczyć je według własnych obiektywnych kryteriów. Do obszarów ONW typ specyficzny można zaliczyć obszary charakteryzujące się szczególnymi ograniczeniami oraz jeśli niezbędna jest na nich kontynuacja gospodarowania gruntami w celu zachowania lub poprawy środowiska, utrzymania terenów wiejskich, zachowania potencjału turystycznego obszaru lub w celu ochrony linii brzegowej. Umożliwia to zastosowanie krajowej metodyki wyznaczenia obszarów ONW typ specyficzny w oparciu o walory przyrodnicze i turystyczne. IUNG-PIB opracował wskaźniki, które pozwoliły utrzymać status ONW na części gruntów o słabej przydatności rolniczej, znajdujących się na obszarach z dużym udziałem lasów, jezior, trwałych użytków zielonych w strukturze użytkowania gruntów (cześć obszarów o niskiej gęstości zaludnienia). Rozwiązanie takie skutkuje przywróceniem status ONW pewnej części tych obszarów, jednocześnie obejmuje wsparciem ONW nowe tereny, które dotychczas nie były uprawnione do pomocy.

• Ukierunkowano części środków w ramach PROW 2014-2020 na działania wspierające jednostki administracyjne (lub regiony), w których nastąpiła strata w powierzchni ONW (rozwiązanie to dotyczy Zalesiania i tworzenia terenów zalesionych)

Jakie są inne ważne elementy nowej delimitacji ONW?

• Włączenie obszarów miejskich do wsparcia ONW.

Możliwość taka wynika z zapisów rozporządzenia UE nr 1305/2013. Przepisy te, wprowadzając konieczność ponownego wyznaczenia ONW z ograniczeniami naturalnymi w oparciu o nowe zasady, nie wykluczają wsparcia użytków rolnych zlokalizowanych na obszarach miejskich. Nowe wyznaczenie odnosi się bowiem do ograniczeń naturalnych na użytkach rolnych niezależnie od miejsca ich położenia (miasto/wieś). Podobna sytuacja (tj. wsparcie użytków rolnych niezależnie od miejsca położenia) dotyczy ONW typ górski i ONW typ specyficzny. W okresie 2004-2018 w Polsce obszary miejskie nie były objęte wsparciem ONW.

• Aktualizacja obecnych zasięgów ONW typ górski i podgórski.

Z uwagi na zachodzące w ostatnich kilkunastu latach zmiany granic administracyjnych oraz strukturalnych w polskim rolnictwie niezbędne było uaktualnienie dotychczasowych zasięgów ONW typ górski oraz ONW typ specyficzny w oparciu o jak najbardziej aktualne dostępne dane. Ponadto kilka województw dokonało w ostatnich latach aktualizacji Wykazów miejscowości położonych na terenach podgórskich i górskich .

Jaki poziom stawek będzie stosowany w ramach wsparcia ONW?

Stawki płatności (tabela poniżej) zostały zróżnicowane w zależności od typu obszaru ONW w celu właściwego uwzględnienia siły ograniczeń naturalnych dla produkcji rolnej na danym obszarze, co powinno zapewnić właściwą skuteczność pod względem przeciwdziałania porzucaniu gruntów i utracie różnorodności biologicznej.

Utrzymano dotychczasowe podejście do zróżnicowania stawek w zależności od stopnia ograniczeń naturalnych mierzonych krajowym wskaźnikiem Waloryzacji Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej (WWRPP): (i) do ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy I zostały zakwalifikowane obszary z wartością WWRPP powyżej 52 pkt., (ii) do ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy II zostały zakwalifikowane obszary z wartością WWRPP równą lub poniżej 52 pkt. W ramach ONW typ specyficzny również wprowadzony został podział na strefy.

Do ONW typ specyficzny strefa I zostały zakwalifikowane obszary (i) z wartością WWRPP od 52,1 do 66 pkt. oraz wartością wskaźnika cenności przyrodniczo-turystycznej powyżej 35,6 pkt. oraz (ii) z wartością WWRPP od 66,1 do 72,5 pkt. oraz wartością wskaźnika cenności przyrodniczo-turystycznej powyżej 53,4 pkt. Do ONW typ specyficzny strefa II zostały zakwalifikowane obszary, w których co najmniej 50% powierzchni użytków rolnych znajduje się powyżej 350 m n.p.m. Ponadto do ONW typ specyficzny strefa II zostały zakwalifikowane obszary z niekorzystnymi warunkami dla produkcji rolnej (wartość WWRPP poniżej 52 pkt.), które nie zostały zakwalifikowane do ONW z ograniczeniami naturalnymi na podstawie kryteriów biofizycznych.

Jakie są progi degresywności w nowej delimitacji?

Płatności ONW podlegają degresywności na poziomie gospodarstwa, w zależności od łącznej powierzchni działek rolnych lub ich części objętych pomocą.

Ustalając powyższe progi degresywności uwzględniono analizy zjawiska degresywności kosztów dla polskich gospodarstw na podstawie danych FADN. Zaproponowane progi zapewniają przy tym minimalną kwotę wsparcia na hektar średnio na obszarze gospodarstwa objętego wsparciem, nie mniejszą niż 25 EUR/ha.